Mit Schreiben vom 20. Januar 2026 hat das Bundesministerium der Finanzen (BMF) erstmals umfassend zur umsatzsteuerlichen Behandlung dauerhaft defizitär betriebener Einrichtungen Stellung genommen. Im Mittelpunkt steht die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine wirtschaftliche Tätigkeit als Voraussetzung einer steuerbaren Leistung vorliegt und wann der Vorsteuerabzug zulässig ist. Das Schreiben setzt dabei die jüngere Rechtsprechung von EuGH und BFH um und führt zu einer veränderten Prüfungspraxis.
Besonders relevant ist die neue Verwaltungsauffassung für Kommunen, öffentliche Unternehmen sowie Einrichtungen im Kultur-, Sport- oder Sozialbereich, die Leistungen regelmäßig zu nicht kostendeckenden Entgelten anbieten und öffentliche Zuschüsse gewähren.
Hintergrund der Diskussion
Die Frage nach der umsatzsteuerlichen Behandlung dauerdefizitärer Tätigkeiten beschäftigt Praxis und Rechtsprechung bereits seit vielen Jahren. Viele Einrichtungen der öffentlichen Hand – etwa Schwimmbäder, Theater, Museen oder der öffentliche Personennahverkehr – erbringen Leistungen bewusst unterhalb der Kostendeckung, um öffentliche Aufgaben zu erfüllen.
Umsatzsteuerlich stellt sich dabei die Frage, ob trotz struktureller Verluste eine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt und damit ein Vorsteuerabzug aus den Eingangsleistungen möglich ist und die Finanzämter die sich ergebenden Vorsteuerüberhänge steuerlich anerkennen müssen.
Mit dem neuen BMF-Schreiben greift die Finanzverwaltung diese Problematik auf und konkretisiert die Voraussetzungen für die Anerkennung einer unternehmerischen Tätigkeit.
Neue Prüfungslogik: Zwei Stufen für eine „wirtschaftliche Tätigkeit“
Das BMF baut eine zweistufige Prüfungslogik auf.
1. Liegt überhaupt ein Leistungsaustausch vor?
Zunächst ist zu prüfen, ob eine entgeltliche Leistung vorliegt. Voraussetzung dafür ist ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung. Nur wenn das gezahlte Entgelt tatsächlich als Gegenleistung für eine konkrete Leistung anzusehen ist, liegt ein steuerbarer Leistungsaustausch vor. Eine Unterschreitung der Selbstkosten ist hierbei zunächst unbeachtlich.
2. Liegt eine wirtschaftliche Tätigkeit vor?
Selbst wenn ein Leistungsaustausch vorliegt, bedeutet dies noch nicht automatisch, dass auch eine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Umsatzsteuerrechts gegeben ist. Nach der neuen Verwaltungsauffassung ist hierfür eine Gesamtwürdigung der wirtschaftlichen Verhältnisse erforderlich, insbesondere im Hinblick auf die Relation von Einnahmen und Kosten, die Umstände der Leistungserbringung und das Auftreten am Markt.
Vermutung gegen Unternehmereigenschaft bei sehr niedriger Kostendeckung
Die oben aufgeführten Prinzipien überführt das BMF in den Umsatzsteueranwendungserlass und schafft dabei durch eine widerlegbare Vermutung Praxistauglichkeit:
Wenn zwischen Einnahmen und Kosten ein erhebliches Missverhältnis (sog. „Asymmetrie“ des Entgelts) besteht, kann davon ausgegangen werden, dass keine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt. In diesem Fall entfällt auch die Unternehmereigenschaft im Umsatzsteuerrecht.
Richtschnur für die Praxis: 3% Kostendeckung
Bei einer Kostendeckung von nur 3% oder weniger geht das BMF zukünftig von einer nichtwirtschaftlichen Tätigkeit aus. Die Schwelle von 3% entnimmt das BMF dabei der EuGH-Rechtsprechung „Gmeente Borsele“. Erhaltene Zuschüsse sind bei der Berechnung der Quote zum Abzug zu bringen.
Im Umkehrschluss ist eine Kostendeckung oberhalb von 3% zumindest ein erstes Indiz für das Vorliegen einer wirtschaftlichen Tätigkeit.
Die Grenze von 3% ist sicherlich am unteren Ende des für die Finanzverwaltung Vertretbaren angesetzt und schafft dadurch einigermaßen großzügigen Spielraum für die öffentliche Hand.
Widerlegung der Vermutung
Die Annahme einer nicht wirtschaftlichen Tätigkeit bei Unterschreiten der Kostendeckungsquote kann widerlegt werden, indem man die Marktüblichkeit und Angemessenheit des Entgeltes und ein entsprechendes Auftreten am Markt nachweist.
Vorsicht bei der Gewährung von Zuschüssen
Gewährt z.B. eine Kommune als Leistende dem Leistungsempfänger einen Zuschuss z.B. als Verlustausgleich kann es zu einer Saldierung des gewährten Zuschuss mit dem erhaltenen Entgelt kommen, wenn eine rechtliche und tatsächliche Verknüpfung zwischen erhaltenem Entgelt und gewährten Zuschuss besteht und die Zahlungen zwischen identischen Parteien fließen. Dies kann oftmals dann zu einer entsprechenden Asymmetrie des Entgelts und Versagung einer wirtschaftlichen Tätigkeit führen.
Die Folgen einer nicht (mehr) wirtschaftlichen Tätigkeit
Aus dem Fehlen einer wirtschaftlichen Tätigkeit ergibt sich insbesondere Folgendes:
- Kein Vorsteuerabzug aus den damit zusammenhängenden Eingangsleistungen
- gegebenenfalls Vorsteuerkorrekturen nach § 15a UStG bei bereits getätigten Investitionen.
Aufgrund der sich typischerweise ergebenden Vorsteuerüberhänge, können die finanziellen Auswirkungen daher enorm sein.
Praktische Auswirkungen für Kommunen und öffentliche Einrichtungen
Das BMF-Schreiben stellt für viele öffentliche Einrichtungen einen klaren Handlungsauftrag dar. Finanzierungsmodelle und Preisstrukturen sollten daraufhin überprüft werden, ob sie weiterhin einen umsatzsteuerlichen Leistungsaustausch begründen.
Insbesondere empfiehlt sich:
- Analyse der Kostendeckungsgrade einzelner Tätigkeiten,
- Dokumentation von Entgeltstrukturen und Zuschüssen,
- Überprüfung von Gebühren- und Entgeltordnungen,
- Anpassung von Finanzierungs- und Zuschussmodellen.
In Zweifelsfällen bietet das BMF-Schreiben eine gute Ausgangsbasis, um über eine verbindliche Auskunft Rechtssicherheit zu erlangen.
Großzügige Übergangsfrist
Die Finanzverwaltung gewährt eine Übergangsfrist bis Ende 2027, sodass betroffene Einrichtungen ihre Strukturen anpassen können. Bis zum Ablauf der Übergangsfrist darf bei einer Asymmetrie des Entgelts weiterhin von einer wirtschaftlichen Tätigkeit ausgegangen werden.
Wichtig: Es wird ebenfalls nicht beanstandet, wenn im Falle einer Asymmetrie die neuen Grundsätze des BMF erstmals auf Leistungen angewendet werden, deren zu Grunde liegende Verträge nach der Veröffentlichung des BMF-Schreibens verlängert oder neu abgeschlossen werden und infolgedessen bis dahin – auch für Zwecke des Vorsteuerabzuges – von einer wirtschaftlichen Tätigkeit ausgegangen wird.
Stand März 2026
