Mit Schreiben vom 24. Oktober 2025 hat das Bundesministerium der Finanzen (BMF) die Verwaltungsauffassung zu Bildungsleistungen umfassend aktualisiert und den Umsatzsteuer-Anwendungserlass angepasst. Gleichzeitig wurde ein Informationsblatt zur Anwendung des § 4 Nr. 22 Buchst. a UStG veröffentlicht.
Für Kommunen und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts (jPöR) sind die Änderungen besonders relevant, da viele – aber eben nicht alle – ihrer Bildungsangebote etwa über Volkshochschulen, Akademien oder kommunale Fortbildungseinrichtungen unter die Steuerbefreiungen für Bildungsleistungen fallen können. Auch bei den allgemein- und berufsbildenden Schulen kann die Thematik Relevanz entfalten.

Steuerbefreiung nach § 4 Nr. 21 UStG – Bescheinigungspflicht beachten

§ 4 Nr. 21 UStG betrifft insbesondere Schul- und Hochschulunterricht sowie Aus- und Fortbildungsleistungen. Durch die Neuregelung wurde der Tatbestand stärker an der EU-rechtlichen Rechtsprechung ausgerichtet.
Für Bildungseinrichtungen – auch solche der öffentlichen Hand – ist grundsätzlich eine Bescheinigung der zuständigen Landesbehörde erforderlich, dass entsprechende Bildungsleistungen erbracht werden. Unter der alten Rechtslage (§ 2 Abs. 3 UStG a.F.) hatte das Bescheinigungsverfahren für juristische Personen öffentlichen Rechts bislang eine eher untergeordnete Rolle gespielt.
Zukünftig gilt aber: Ohne Bescheinigung greift § 4 Nr. 21 UStG auch für öffentliche Einrichtungen nicht. Liegt Unternehmereigenschaft vor und greift auch keine andere Steuerbefreiung (wie z.B. § 4 Nr. 22 UStG oder auch die Kleinunternehmerregelung z.B. bei Schulverbänden), so sind die Umsätze umsatzsteuerpflichtig.

Gerade für kommunale Bildungseinrichtungen kann daher zu prüfen sein, ob eine Bescheinigung wirtschaftlich sinnvoll ist – etwa abhängig von Teilnehmerstruktur oder Investitionen.

Bedeutung des § 4 Nr. 22 UStG für kommunale Bildungsangebote

Neben § 4 Nr. 21 UStG spielt für viele kommunale Einrichtungen weiterhin § 4 Nr. 22 UStG eine wichtige Rolle.
Danach sind Vorträge, Kurse und andere Veranstaltungen wissenschaftlicher oder belehrender Art steuerfrei, wenn sie unter anderem von juristischen Personen des öffentlichen Rechts durchgeführt werden und die Einnahmen überwiegend zur Kostendeckung verwendet werden.

Anders als bei § 4 Nr. 21 UStG gilt hier: Es gibt kein Bescheinigungsverfahren zu beachten und damit faktisch auch kein Wahlrecht zwischen Steuerpflicht und Steuerbefreiung.

Für einzelne Kursangebote – etwa Vorträge oder Seminare – kann § 4 Nr. 22 UStG daher weiterhin eine zentrale Steuerbefreiung sein. Auch für sportliche Veranstaltungen und Trainings kann § 4 Nr. 22 Buchst. b UStG anwendbar sein.

Neue Kriterien aus dem BMF-Informationsblatt

Das BMF hat mit einem Informationsblatt vom 24. Oktober 2025 Kriterien veröffentlicht, wann Veranstaltungen nach § 4 Nr. 22 Buchst. a UStG begünstigt sind. Entscheidend ist eine Gesamtbetrachtung von drei Kriterien:

Bildungsrelevanter Inhalt

Die Veranstaltung muss ein bildungsrelevantes Thema behandeln (z. B. Sprachen, Politik, Gesellschaft, Gesundheit, Kultur) und ein pädagogisch-didaktisches Konzept aufweisen.

Wissens- und Kompetenzvermittlung

Der Schwerpunkt muss auf der Vermittlung von Wissen und Kompetenz liegen. Reine Freizeitangebote oder Kurse, bei denen lediglich eine Tätigkeit ausgeübt wird (z. B. Basteln oder Kochen, Töpfern, Adventskranzbinden, animierte Tanzabende), sind regelmäßig nicht begünstigt.

Qualifikation der Lehrkraft

Die Lehrkraft muss über fachliche und pädagogische Qualifikationen verfügen, etwa durch Ausbildung, Studium oder entsprechende Berufserfahrung.
Diese Kriterien führen in der Praxis zu einer strengeren Abgrenzung zwischen Bildungsangebot und Freizeitaktivität.

Handlungsempfehlung für Kommunen

Kommunen und kommunale Bildungsträger sollten ihre Bildungsangebote systematisch überprüfen und zunächst zwischen Leistungen nach § 4 Nr. 21 UStG (klassische Bildungsleistungen) und § 4 Nr. 22 UStG (Vorträge und einzelne Veranstaltungen) unterscheiden.

In Zweifelsfällen kann die vorsorgliche Beantragung einer Bescheinigung nach § 4 Nr. 21 UStG sinnvoll sein, ist jedoch mit Aufwand verbunden, zumal jeder Kurs einzeln zu beantragen ist. Die Hürde bei den zuständigen Landesbehörden zur Erteilung der Bescheinigung sind aber erfahrungsgemäß eher gering.

Unabhängig davon empfiehlt es sich, die Kurs- und Veranstaltungsstruktur – insbesondere bei Volkshochschulen – im Hinblick auf Freizeitcharakter, Bildungsziel und pädagogisches Konzept zu überprüfen und entsprechend zu dokumentieren, warum weiterhin von einer Anwendbarkeit des § 4 Nr. 22 UStG ausgegangen wird. Dadurch lassen sich steuerliche Risiken im Zuge der Anwendung von § 2b UStG und der neuen Verwaltungsauffassung frühzeitig vermeiden.

Es bleibt letztlich festzuhalten: Die BMF-Schreiben bringen zwar etwas Klarheit, aber gerade das Zusammenspiel von § 4 Nr. 22 und Nr. 21 UStG bleibt für juristische Personen öffentlichen Rechts ein komplexes Themenfeld, das vielfach im Graubereich zwischen Steuerpflicht und Steuerfreiheit liegt.

Übergangsregel

Auch bei der Neuregelung des § 4 Nr. 21 UStG schafft die Verwaltung eine großzügige Übergangsregelung. Bis 31. Dezember 2027 wird die bisherige Verwaltungsauffassung fortgeführt und die Leistungen dürfen entsprechend eingeordnet werden. Bescheinigungen, die vor dem 31. Dezember 2025 ausgestellt wurden, behalten – auch bei „falschem Wortlaut“ auf Basis der alten Regelung – ihre Gültigkeit.

Stand März 2026

Mit Schreiben vom 23. Februar 2026 hat das Bundesministerium der Finanzen neue Vordruckmuster für den „Fragebogen zur umsatzsteuerlichen Erfassung juristischer Personen des öffentlichen Rechts (jPöR)“ veröffentlicht. Gleichzeitig wurden auch Vordrucke und Ausfüllhilfen für Organisationseinheiten des Bundes und der Länder bekanntgegeben. Bereits im Oktober hatte sich zudem das Bayerische Landesamt für Steuern (BayLfSt) zu steuerlichen Erfassungspflichten geäußert.

Optionale Vorgaben zur steuerlichen Erfassung des BMF

Der Fragebogen dient vor allem der umsatzsteuerlichen Erfassung von jPöR im Zusammenhang mit der Anwendung des § 2b UStG. Er soll insbesondere dann verwendet werden, wenn eine jPöR erstmals steuerbare Umsätze erklärt oder etwa eine Umsatzsteuer-Identifikationsnummer benötigt.
Wichtig für die Praxis: Die Verwendung der bundesweit veröffentlichten Formulare ist nicht zwingend vorgeschrieben. Sofern die erforderlichen Informationen bereits über andere Unterlagen – etwa landesspezifische Fragebögen – bereitgestellt werden, beanstandet die Finanzverwaltung den Verzicht auf den BMF-Fragebogen nicht.

Spezifischer Fragebogen für Bayern

Gerade in Bayern ist dies relevant: Das Bayerische Landesamt für Steuern hat bereits einen eigenen Fragebogen zur steuerlichen Erfassung von jPöR (Stand Juli 2025) veröffentlicht, der weiterhin in der Praxis zum Einsatz kommt. Auch dieser ist jedoch nicht verpflichtend. Bei Organisationseinheiten der Länder oder des Bundes kann sich auch in Bayern die Verwendung des BMF-Vordrucks anbieten. Wir empfehlen im Vorfeld zur Erfassung eine kurze Abstimmung mit dem zuständigen Finanzamt.

Bayerische Klarstellung zur steuerlichen Erfassung bestimmter juristischer Personen öffentlichen Rechts

Bereits zuvor hatte das BayLfSt mit Verfügung vom 30. Oktober 2025 eine wichtige Klarstellung zur steuerlichen Erfassung von jPöR getroffen. Hintergrund ist, dass sich mit Einführung des § 2b UStG die umsatzsteuerliche Unternehmereigenschaft von der bisherigen Anknüpfung an den Betrieb gewerblicher Art (BgA) löst.
Die bayerische Finanzverwaltung stellt klar, dass nicht jede unternehmerische Tätigkeit einer jPöR automatisch eine steuerliche Erfassung auslöst. Keine steuerliche Erfassung ist erforderlich, wenn

• kein Betrieb gewerblicher Art im körperschaftsteuerlichen Sinne vorliegt und
• die jPöR umsatzsteuerlich als Kleinunternehmer tätig ist und ausschließlich steuerfreie Umsätze erzielt.

In diesen Fällen besteht nach Auffassung des BayLfSt weder eine Anzeigepflicht noch die Verpflichtung zur Abgabe eines Fragebogens zur steuerlichen Erfassung.

Bedeutung für Kommunen

Für Kommunen und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts bleibt die steuerliche Erfassung im Zuge der § 2b-Umstellung ein wichtiges organisatorisches Thema.

Die neuen BMF-Vordrucke schaffen hierfür einen bundeseinheitlichen Rahmen. Gleichzeitig ist zu beachten, dass landesspezifische Verfahren – wie in Bayern – weiterhin maßgeblich sein können.
Im Einzelfall sollte daher geprüft werden, ob überhaupt eine steuerliche Erfassung erforderlich ist und welcher Fragebogen zu verwenden ist. Besonders bei kleineren Tätigkeiten wie Schulverbänden oder Stiftungen kann sich – abhängig von den Voraussetzungen – auch ergeben, dass keine steuerliche Erfassung notwendig ist. Die Mehrheit der Kommunen dürfte jedoch bereits aufgrund von Betrieben gewerblicher Art steuerlich registriert sein.

Stand März 2026

Seit der Einführung des § 2b UStG im Jahr 2016 (!) existiert für juristische Personen des öffentlichen Rechts eine grundlegende Neuregelung ihrer umsatzsteuerlichen Unternehmereigenschaft. Um den Kommunen, Bund und Ländern ausreichend Zeit für die Umstellung zu geben, wurde eine Übergangsregelung geschaffen: Sie konnten weiterhin den bisherigen § 2 Abs. 3 UStG a.F. anwenden.
Diese Übergangsfrist wurde in den vergangenen Jahren mehrfach auf einen mittlerweile außergewöhnlich langen Zeitraum verlängert. Dadurch konnten viele Kommunen ihre Umstellungsprojekte strecken oder zunächst zurückstellen. Aktuell ist jedoch keine weitere Verlängerung der Übergangsregelung absehbar. Nach derzeitigem Stand wird § 2b UStG somit zum kommenden Jahreswechsel für alle verbindlich anzuwenden sein.
Kommunen, die die Umstellung bislang noch nicht oder nur teilweise umgesetzt haben, sollten daher jetzt aktiv werden und die notwendigen Schritte vorbereiten.

Jetzt vorbereiten: Handlungsfelder für die Praxis

Aus unserer Sicht empfiehlt es sich daher, bestehende Umstellungsprojekte jetzt konsequent voranzutreiben beziehungsweise wieder aufzunehmen und zeitnah fertigzustellen, zumal die Erfahrung aus den letzten Jahren zeigt: eine saubere Umsetzung braucht Zeit – oftmals mehr als gedacht.

Übergeordnete Arbeitsschritte

• Haushalts- und Leistungsscreenings durchführen oder aktualisieren, um steuerrelevante Tätigkeiten systematisch zu identifizieren
• Überprüfung bereits durchgeführter Analysen unter Berücksichtigung neuer BMF-Anwendungsschreiben und der aktuellen Rechtsprechung der letzten Jahre
• Anpassung von Verträgen, Satzungen und Leistungsbeziehungen, insbesondere bei Kooperationen zwischen öffentlichen Einrichtungen
• Technische und organisatorische Vorkehrungen, etwa in Buchhaltung, ERP-Systemen und Rechnungsprozessen
• Aufbau bzw. Weiterentwicklung von Tax-Compliance-Strukturen, um die steigenden steuerlichen Fehlerrisiken aufgrund der Umstellung einzudämmen und organisatorische Umstellungen aus einem Guss vorzunehmen.

Wichtige Fortbildungsmaßnahmen einplanen

Ein weiterer zentraler Punkt ist die Qualifizierung der Mitarbeitenden. Nachdem sich aufgrund der Umstellung Auswirkungen und neue steuerliche Pflichten in allen Bereichen ergeben können, ist eine Umsetzung durch eine zentrale Stelle allein praktisch nicht möglich. Umso wichtiger sind Schulungen für alle betroffenen Fachbereiche, um die neuen umsatzsteuerlichen Anforderungen im Verwaltungsalltag sicher umzusetzen.

Vorsteuer und Berichtigungstatbestände im Blick behalten

Häufig unterschätzt wird in Umstellungsprojekten auch der Anpassungsbedarf beim Vorsteuerabzug. Mit erhöhten umsatzsteuerlichen Pflichten geht oftmals auch ein erhöhter Vorsteuerabzug einher, der in der Umsetzung aber komplex und in der Vorbereitung ebenfalls zeitintensiv sein kann.
Kommunen sollten daher frühzeitig Systematiken entwickeln, um den Vorsteuerabzug sachgerecht zu ermitteln und zu dokumentieren.
Zu denken ist zudem an Vorsteuerberichtigungen nach § 15a UStG ergeben, etwa bei Investitionen in Gebäude, Anlagen oder Infrastrukturmaßnahmen. Diese Aspekte sollten bereits im Rahmen der Vorbereitung geprüft und in die steuerliche Gesamtbetrachtung einbezogen werden.

Verbleibende Unsicherheiten ausräumen

Trotz des langen Übergangszeitraums gibt es nach wie vor noch ungeklärte Rechtsfragen im Kontext des § 2b UStG und nicht zu allen Fragen eine offizielle Auffassung der Finanzverwaltung. Vieles bewegt sich im Graubereich zwischen „wettbewerbsrelevant“ und „Ausübung öffentlicher Gewalt ohne Wettbewerb“ und kann von Kommune zu Kommune unterschiedlich ausgestaltet sein. Da die finanziellen Auswirkungen enorm sein können, sollten für wichtige, ungeklärte Fragen verbindliche Auskünfte eingeholt werden. Auch das aber braucht Zeit für die Antragstellung und nicht zuletzt die Bearbeitung durch die Finanzverwaltung.

Verlängerung weiterhin nicht ausgeschlossen

Auch wenn die Finalisierung der Vorbereitungsarbeiten spätestens jetzt dringend zu empfehlen ist und die Umstellung zum Jahresende der aktuellen Rechtslage entspricht, zeigt die Erfahrung der Vergangenheit: Nichts ist (gesetzestechnisch) unmöglich!
Der Stand der organisatorischen Umsetzung beim Bund lässt sich derzeit schwer abschätzen. In der Vergangenheit wurde die Übergangsregelung mehrfach kurzfristig verlängert – zuletzt auch mit Verweis auf die nicht vorliegende Wettbewerbsverzerrung.
Vor diesem Hintergrund kann auch aktuell nicht vollständig ausgeschlossen werden, dass es noch einmal zu einer erneuten Verlängerung kommt. Darauf sollten sich Kommunen jedoch nicht verlassen.

Wir unterstützen Sie gern

Von einem kurzen Update Ihres Screenings, hin zu Schulungsmaßnahmen, Vertrags- und Satzungsanpassungen, Anträgen auf verbindliche Auskunft bis hin zu Entwicklung von steuerlichen Compliance-Strukturen: Wir unterstützen Sie im bevorstehenden Endspurt gerne – ob punktuell in Einzelfragen oder begleitend im gesamten Umstellungsprojekt.

Stand März 2026

Mit Schreiben vom 20. Januar 2026 hat das Bundesministerium der Finanzen (BMF) erstmals umfassend zur umsatzsteuerlichen Behandlung dauerhaft defizitär betriebener Einrichtungen Stellung genommen. Im Mittelpunkt steht die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine wirtschaftliche Tätigkeit als Voraussetzung einer steuerbaren Leistung vorliegt und wann der Vorsteuerabzug zulässig ist. Das Schreiben setzt dabei die jüngere Rechtsprechung von EuGH und BFH um und führt zu einer veränderten Prüfungspraxis.
Besonders relevant ist die neue Verwaltungsauffassung für Kommunen, öffentliche Unternehmen sowie Einrichtungen im Kultur-, Sport- oder Sozialbereich, die Leistungen regelmäßig zu nicht kostendeckenden Entgelten anbieten und öffentliche Zuschüsse gewähren.

Hintergrund der Diskussion

Die Frage nach der umsatzsteuerlichen Behandlung dauerdefizitärer Tätigkeiten beschäftigt Praxis und Rechtsprechung bereits seit vielen Jahren. Viele Einrichtungen der öffentlichen Hand – etwa Schwimmbäder, Theater, Museen oder der öffentliche Personennahverkehr – erbringen Leistungen bewusst unterhalb der Kostendeckung, um öffentliche Aufgaben zu erfüllen.

Umsatzsteuerlich stellt sich dabei die Frage, ob trotz struktureller Verluste eine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt und damit ein Vorsteuerabzug aus den Eingangsleistungen möglich ist und die Finanzämter die sich ergebenden Vorsteuerüberhänge steuerlich anerkennen müssen.

Mit dem neuen BMF-Schreiben greift die Finanzverwaltung diese Problematik auf und konkretisiert die Voraussetzungen für die Anerkennung einer unternehmerischen Tätigkeit.

Neue Prüfungslogik: Zwei Stufen für eine „wirtschaftliche Tätigkeit“

Das BMF baut eine zweistufige Prüfungslogik auf.

1. Liegt überhaupt ein Leistungsaustausch vor?

Zunächst ist zu prüfen, ob eine entgeltliche Leistung vorliegt. Voraussetzung dafür ist ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung. Nur wenn das gezahlte Entgelt tatsächlich als Gegenleistung für eine konkrete Leistung anzusehen ist, liegt ein steuerbarer Leistungsaustausch vor. Eine Unterschreitung der Selbstkosten ist hierbei zunächst unbeachtlich.

2. Liegt eine wirtschaftliche Tätigkeit vor?

Selbst wenn ein Leistungsaustausch vorliegt, bedeutet dies noch nicht automatisch, dass auch eine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Umsatzsteuerrechts gegeben ist. Nach der neuen Verwaltungsauffassung ist hierfür eine Gesamtwürdigung der wirtschaftlichen Verhältnisse erforderlich, insbesondere im Hinblick auf die Relation von Einnahmen und Kosten, die Umstände der Leistungserbringung und das Auftreten am Markt.

Vermutung gegen Unternehmereigenschaft bei sehr niedriger Kostendeckung

Die oben aufgeführten Prinzipien überführt das BMF in den Umsatzsteueranwendungserlass und schafft dabei durch eine widerlegbare Vermutung Praxistauglichkeit:
Wenn zwischen Einnahmen und Kosten ein erhebliches Missverhältnis (sog. „Asymmetrie“ des Entgelts) besteht, kann davon ausgegangen werden, dass keine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt. In diesem Fall entfällt auch die Unternehmereigenschaft im Umsatzsteuerrecht.

Richtschnur für die Praxis: 3% Kostendeckung

Bei einer Kostendeckung von nur 3% oder weniger geht das BMF zukünftig von einer nichtwirtschaftlichen Tätigkeit aus. Die Schwelle von 3% entnimmt das BMF dabei der EuGH-Rechtsprechung „Gmeente Borsele“. Erhaltene Zuschüsse sind bei der Berechnung der Quote zum Abzug zu bringen.

Im Umkehrschluss ist eine Kostendeckung oberhalb von 3% zumindest ein erstes Indiz für das Vorliegen einer wirtschaftlichen Tätigkeit.

Die Grenze von 3% ist sicherlich am unteren Ende des für die Finanzverwaltung Vertretbaren angesetzt und schafft dadurch einigermaßen großzügigen Spielraum für die öffentliche Hand.

Widerlegung der Vermutung

Die Annahme einer nicht wirtschaftlichen Tätigkeit bei Unterschreiten der Kostendeckungsquote kann widerlegt werden, indem man die Marktüblichkeit und Angemessenheit des Entgeltes und ein entsprechendes Auftreten am Markt nachweist.

Vorsicht bei der Gewährung von Zuschüssen

Gewährt z.B. eine Kommune als Leistende dem Leistungsempfänger einen Zuschuss z.B. als Verlustausgleich kann es zu einer Saldierung des gewährten Zuschuss mit dem erhaltenen Entgelt kommen, wenn eine rechtliche und tatsächliche Verknüpfung zwischen erhaltenem Entgelt und gewährten Zuschuss besteht und die Zahlungen zwischen identischen Parteien fließen. Dies kann oftmals dann zu einer entsprechenden Asymmetrie des Entgelts und Versagung einer wirtschaftlichen Tätigkeit führen.

Die Folgen einer nicht (mehr) wirtschaftlichen Tätigkeit

Aus dem Fehlen einer wirtschaftlichen Tätigkeit ergibt sich insbesondere Folgendes:

• Kein Vorsteuerabzug aus den damit zusammenhängenden Eingangsleistungen
• gegebenenfalls Vorsteuerkorrekturen nach § 15a UStG bei bereits getätigten Investitionen.

Aufgrund der sich typischerweise ergebenden Vorsteuerüberhänge, können die finanziellen Auswirkungen daher enorm sein.

Praktische Auswirkungen für Kommunen und öffentliche Einrichtungen

Das BMF-Schreiben stellt für viele öffentliche Einrichtungen einen klaren Handlungsauftrag dar. Finanzierungsmodelle und Preisstrukturen sollten daraufhin überprüft werden, ob sie weiterhin einen umsatzsteuerlichen Leistungsaustausch begründen.

Insbesondere empfiehlt sich:

• Analyse der Kostendeckungsgrade einzelner Tätigkeiten,
• Dokumentation von Entgeltstrukturen und Zuschüssen,
• Überprüfung von Gebühren- und Entgeltordnungen,
• Anpassung von Finanzierungs- und Zuschussmodellen.

In Zweifelsfällen bietet das BMF-Schreiben eine gute Ausgangsbasis, um über eine verbindliche Auskunft Rechtssicherheit zu erlangen.

Großzügige Übergangsfrist

Die Finanzverwaltung gewährt eine Übergangsfrist bis Ende 2027, sodass betroffene Einrichtungen ihre Strukturen anpassen können. Bis zum Ablauf der Übergangsfrist darf bei einer Asymmetrie des Entgelts weiterhin von einer wirtschaftlichen Tätigkeit ausgegangen werden.

Wichtig: Es wird ebenfalls nicht beanstandet, wenn im Falle einer Asymmetrie die neuen Grundsätze des BMF erstmals auf Leistungen angewendet werden, deren zu Grunde liegende Verträge nach der Veröffentlichung des BMF-Schreibens verlängert oder neu abgeschlossen werden und infolgedessen bis dahin – auch für Zwecke des Vorsteuerabzuges – von einer wirtschaftlichen Tätigkeit ausgegangen wird.

Stand März 2026